法治日报记者 陈磊
工业和信息化部新修订的《通信短信息服务管理规定》（以下简称《规定》）已于2026年5月1日起施行。其中，针对商业短信治理工作的规定引起社会广泛关注。
商业短信，即《规定》中提到的商业性通信短信息。此前，由于给大量用户造成困扰，商业短信一度成为社会关注热点。公开信息显示，《规定》主要对完善商业短信治理机制、进一步规范短信服务行为、加强用户权益保护等方面进行了完善。
《规定》修订的背景是什么？有哪些亮点？围绕相关问题，《法治日报》记者专访了中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心副主任沈玲。
未经同意发送商业短信或违法
记者：商家未经接收方明示同意，发送商业短信，都违反哪些法律、行政法规？侵犯了接收方的哪些权利？
沈玲：经营者通过发送商业短信的方式进行营销是其传递品牌价值、扩大市场份额的手段之一，但未经同意发送相关信息，可能违反民事、行政法律法规的规定。具体而言，在民事领域，可能存在“侵权”情形。根据民法典相关规定，除法律另有规定或者权利人明确同意外，任何组织或者个人不得以电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单等方式侵扰他人的私人生活安宁。当然，是否追究商业短信发送者的民事责任，还要看相关短信或者电话是否达到“侵扰”接收方私人生活安宁状态的程度。我们所说的“侵权”主要就是指民法典规定的民事权益。
在行政法方面，经营者未经同意发送商业性短信息的行为则属于违法行为。具体而言，根据消费者权益保护法相关规定，经营者未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，不得向其发送商业性信息。对于经营者未经消费者事前同意而向其进行短信和电话营销的行为，由市场监管、金融、住建、教育等主管部门负责查处。
记者：商业短信通过电信运营商网络传输，电信运营商是否有义务识别并拦截？商业短信的责任主体和监管主体应如何界定？接收方若不愿接收特定号码的商业短信，运营商该如何处理？
沈玲：我国宪法规定，中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。电信运营商负有保障其用户通信自由和通信秘密的义务，无权查看电信网络传输的通信内容。因此，虽然商业短信通过电信运营商网络传输，但电信运营商并无实施识别、拦截的法律依据。
现阶段，运营商根据网络安全法、电信条例等规定，对特定违法信息有处置义务，或者根据反电信网络诈骗法规定，监测识别、处置涉诈异常信息、活动。由于电信运营商无权查看电信网络传输的通信内容，其识别、拦截违法信息、涉诈异常信息主要通过关键词、发送频率、号码归属地等外在形式进行。而商业短信不属于法律、行政法规禁止传输的信息，无权进行识别、拦截。根据消费者权益保护法、民法典等法律法规规定，商业短信的责任主体是为实现商业营销目的编辑短信息并使用短信息服务通道发送短信息的经营者。对于他们的监管，应当由其所在领域的主管部门负责。当然，如果接收方不想接收某个特定电话号码发来的短信，可以向电信运营商提出不接收特定商业短信的意愿，电信运营商应充分尊重接收人意愿，不向其传输有关商业短信。
适应新形势保护用户合法权益
记者：修订《规定》，完善商业短信治理机制的背景是什么？
沈玲：2015年，针对短信息扰民的问题，工业和信息化部制定了《通信短信息服务管理规定》，对短信服务进行了系统规范，在规范短信服务、维护用户合法权益、促进短信服务市场健康发展等方面发挥了重要作用。近年来，随着我国经济社会的繁荣发展，短信业务模式、使用场景等发生了较大变化，短信服务在更好服务广大用户、赋能千行百业的同时，出现了一些新的情况和问题。同时，近年来网络安全法、反电信网络诈骗法、消费者权益保护法实施条例等法律法规相继施行，对企业经营行为、短信发送等方面也作出了新的规定。为贯彻落实相关法律法规，更好适应新形势，更好保护用户合法权益，促进短信服务市场健康发展，工业和信息化部进行了本次修订。
记者：《规定》的规制对象有哪些？
沈玲：首先，我们需要明确，发送商业短信包括两种情形，一是商家或个人使用自有号码发送，二是商家或个人使用短信息服务提供者提供的短信息通道进行发送。以上两种发送方式都需要通过通信短信息服务才能实现。通信短信息服务是指利用公用通信网络向固定电话、移动电话等通信终端的用户传输有限长度的文字、数据、声音、图像等信息的电信服务，其中不含互联网信息服务。《规定》的规制对象正是提供通信短信息服务的主体，包括基础电信业务经营者、增值电信业务中的信息服务业务经营者和移动通信转售业务经营者。
明确短信类型使监管有的放矢
记者：本次《规定》修订的亮点有哪些？
沈玲：《规定》为短信息服务领域提供了更加清晰明确的制度指引。例如在短信息类型方面，第四十条明确了短信息的类型，使监管工作可以有的放矢。在短信息内容方面，规定了短信服务提供者传输端口类通信短信息的，应当同时传输短信发送方真实身份等信息，并进一步细化了签名规则。针对商业短信，规定了短信息服务提供者应当要求短信发送方提供接收方同意的有关材料，并予以留存。在用户权益保护方面，规定了基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者应当向用户提供防侵扰服务，短信息服务提供者应当建立投诉处理机制，公布有效、便捷的联系方式，接受相关投诉。
记者：如果不想收到商业短信，有哪些处理途径？
沈玲：个人收到商业短信以后，如果不想继续收到发送方发来的信息，可以通过短信中注明的拒绝接收方式进行回复。如果认为短信发送行为侵犯了个人民事权益，可以向人民法院起诉。
司法实践中，需要有明确的证据证明存在侵权事实。例如在某用户与某公司侵权责任纠纷案件中，一、二审法院均认为仅凭原告提供的3条短信的截图不足以证实该公司造成其通信自由权、隐私权、健康权等民事权益损害的程度，相关公司发送短信息行为不构成侵权。但如果一个主体频繁向同一消费者进行短信营销，则可能构成“侵扰”。例如某案例中，上海一市民频繁收到某商业银行信用卡中心的短信和电话营销，在其通过“金融消费者保护服务平台”投诉后，银行仍向其发送推销短信，该市民在起诉后最终获得5000元精神损害赔偿。
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